——中國保安業所處的法制環境亟待改善
朱忠裕
當代中國內地第一家保安公司誕生于1984年的深圳市蛇口區，此后得以穩步發展。截止2002年底，中國內地有正規保安服務公司1500多家，經嚴格培訓的保安從業人員46.3萬人，但實際從業人數達140萬人。保安業務主要涉及門衛、守護、巡邏、營業性文體活動的安全服務、道路交通協管、特殊性安全服務、保安器材營銷、保安咨詢、承接安防工程和建立安防系統、社會性保安服務等。由于主管部門實行行政壟斷、“畫地為牢”政策，保安業普遍存在產權不清、政企不分、管理混亂、經營主體單一、服務領域過窄、隊伍素質偏低、產品技術含量不高、缺乏國際競爭能力等一系列問題，呈現低層次運作狀態。而這一切都與保安業所處的尷尬的法制環境密切相關。
保安業呼喚《反壟斷法》
在中國，由于缺少一部以行政壟斷為主要規制對象的《反壟斷法》，其他專門性立法也不成氣候，使得經濟運行中行政性壟斷仍然大量存在。這一問題在我國保安業18年的發展歷程中已表現得十分突出:
我國保安業自誕生之日起就始終被置于公安機關的絕對領導之下，公安機關一直是用過去管理聯防組織的模式去管理企業。保安公司從成立時的資金籌集到保安設備的購買及辦公地點的選址，從經理和主要業務骨干的選派、委任到保安人員的招聘和政審，從公司的經營業務范圍到警械的使用及具體收費標準，從保安人員的培訓、管理到規章制度的制定，全部由公安機關一手包辦。公安機關既是直接建設者、運行者，又是調控者和監管者。通俗地說，也就是把球場上的運動員、裁判員、教練員的職責攬于一身，生怕有管理不到位之處。如此以權力指揮企業的做法，使得保安公司成為一個發育不良的怪胎——像企業又不是真正意義上的企業，像事業（單位）又不是事業單位，像“第二警察”機構又不是警察機構。嚴重影響了我國保安業市場化、產業化、規模化、國際化的進程。
在中國，保安業主管部門奉行的是關門主義，境外資本和境內民間資本一律不允許進入。不僅獨家壟斷，還實行嚴格的地區封鎖政策，公安部規定保安公司“一個城市只設一家，少數大城市可設兩家?！边@種人為的行業壟斷、地區分割，嚴重背離了市場經濟的規律與規則，限制了保安公司在不同地區之間的競爭，使我國保安業一直停留于小打小鬧狀態，出現誰也做不大的困境；更別說充分利用我國的人力資源優勢，參與國際間的競爭了。問題的嚴重性還在于，主管部門認為這種行政管制手段用起來順手和放心，省卻了境外資本和民間資本進入后一大堆管理上的“麻煩”。同時這還是一道防護自身利益免遭損失的銅墻鐵壁（絕大多數保安公司是由當地公安干警充當股東的）。保安公司也安心，因為“獨此一家，別無分店”，沒有競爭的壓力，盡可以躺在壟斷經營的溫床上活得有滋有味。整個保安業都信奉這樣的口號：“保安要發展，公安是靠山”,而市場經濟所要求的市場主體意識、契約意識、法律至上意識、科技興業意識，還沒有完全在21世紀的中國保安行業文化中扎下根基。
現在企業制度遠離保安業
眾所周知, 股份有限公司是現代企業制度中最為成熟的形態。而目前的中國保安企業基本上還是以有限責任公司的組織形式一統天下，股份制公司僅少量出現在由銀行組建的專業押運公司領域，上市的保安公司全國則沒有一家。保安有限責任公司大致存在著三種不同的組織模式：一是由公安干警和少量非公安干警充當股東的公司；二是由地方公安機關單獨投資的國有獨資公司；三是完全由銀行獨資的押運公司。我們知道，有限責任公司這種企業組織形式最大的弱點是，企業發展所需資金除了自我積累和向銀行貸款外，無法通過資本市場渠道解決。公安機關出于本部門資產保值增值的擔心，普遍不愿借助企業家人才市場聘請職業化經理人管理企業，而更傾向于向保安公司派遣警官，讓他們擔任保安服務公司的經理或重要的中層干部職務。這些人或許對治安防范業務很熟悉，但很少有人具備現代職業化經理人的素質。同時由于被派遣的人員并沒有改變人民警察的身份，紀律并不允許他們獲取第二份的工資。也就是說，企業經營效益的好壞并不與經營管理者的薪金報酬直接掛鉤，這在無形之中也使企業內部的利益動力機制受到削弱?？梢哉f，我國的保安公司盡管名為“公司”，但與《公司法》所要求的建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度目標，相距還甚遠。
部門特權何其多
問題并不僅僅止于上述這些。我們可以透過限制保安業競爭這扇窗口，窺見政府主管部門在依法行政方面的諸多遺憾：1、我國相關企業法規定，全民所有制企業必須實行所有權和經營權分離，企業依法享有經營管理的自主權。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。2、我國的《公司法》、《人民警察法》、《國家公務員暫行條例》都明令禁止包括人民警察在內的國家公務員從事營利性的經營活動或者受雇于任何組織和個人。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。3、我國的《反不正當競爭法》明令禁止政府濫用權力限制競爭行為。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。4、以國務院行政法規形式發布的《指導外商投資方向規定》，并沒有把保安業列入限制類和禁止類外商投資項目。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。在公安部2000年出臺的《關于保安服務公司若干規定》中，我們可以從中發現太多的權力不受制約的人治烙印和部門特權傾向。
法律夾縫中生存的偵探業務
中西方刑事訴訟法律制度的不同，直接涉及西方保安業的兩項主要業務種類——偵探調查和測謊審查能否移植到中國的問題。西方國家的偵探調查業和測謊審查業之所以會有一定的生存發展空間，很大程度上取決于英美法系國家的法律傳統——刑事偵查體制的雙軌制。在英美法系國家，刑事案件的調查不被認為是國家機關的壟斷權力，不僅檢察機關可以要求和指導偵查人員（一般為警察）對案件進行調查，犯罪嫌疑人也可以聘請辯護律師和私人偵探及民間鑒定人員調查案情和收集證據，兩者同時展開并相互制約。在這種法律制度下，英美法系國家的偵探調查和測謊審查業務長盛不衰，僅英國現在就有3000多個私人偵探所，從業人員在1萬人以上；測謊儀器自1921年美國加利福尼亞州首次在審訊中投入使用以來，現已成為西方國家保安公司的常用設備，在刑事偵查中發揮了重要作用。耐人尋味的是，近幾十年來，許多實行單軌式偵查體制的大陸法系國家，也正向雙軌式偵查體制靠攏。所謂單軌式偵查體制，即只有國家偵查機關才有偵查權，公民個人無權進行偵查活動。偵查被認為是國家偵控機關的單方行為，犯罪嫌疑人負有忍受國家執法機關偵訊的義務，辯方即使認為有證明自己無罪或罪輕的證據，也只能請求國家偵控機關或審判機關收集。為了克服單軌式偵查體制下偵控機關在收集辯護證據方面的天然不足，法國、德國等大陸法系國家已相繼修正了刑事訴訟法，私人調查權由此得到了大陸法系國家官方的承認。現在，法、德兩國保安公司的偵探業務和測謊審查業務都非常發達，私人偵探和測謊審查人員已成為像律師和醫生一樣的普通職業。在中國大陸，偵查體制由于受大陸法系的影響，罪案的調查權（包括使用測謊儀器的測試決定權）只能由偵查機關（含公安機關、國家安全機關和人民檢察院）行使。民間的“福爾摩斯”在司法機關眼里是個頭疼的家伙。自1992年中國當代第一家偵探機構——上海社會安全咨詢調查事務所誕生以來，全國的大中城市已相繼成立了上百家類似機構。香港的偵探社也在京滬兩地設立了分支機構。它們大多打著“調查中心”、“信息咨詢”的旗號，游走在法律的邊緣。其業務主要集中在民商領域，像商務資信調查、協助企業打假、查找失蹤人口、追蹤逃逸債務人財產下落等。像大名鼎鼎的“打假英雄”王海從事的就是此類業務。當然不排除有些人已涉足婚外情調查領域。1993年，公安部曾發布《關于禁止開設“私人偵探所”性質的民間機構的通知》，一紙禁令使這些私人偵探轉為了“地下工作者”。然而由于社會經濟的發展、非公有制企業和外商投資企業日益增多，以及制假售假違法犯罪案件猖獗、知識產權糾紛數量上升、公民法律意識增強，使得社會對證據的需求量也越來越大，我國私人偵探業的地下業務量增長迅猛。但要使這一在法律夾縫中生存的行業合法化，最終還取決于我國刑事訴訟法律制度與國際慣例接軌的步伐。我國的測謊技術盡管從1991年開始已在司法實踐中推廣應用，但由于單軌式偵查體制的制約，目前還完全壟斷在偵查機關手中。
不得不從事生產和商貿活動的公司
在西方國家，保安業屬高新技術產業，所提供的安全技術防范跨國經營收入是保安公司盈利的主要來源。像美國的伯恩斯公司、法國的Ｒ·施勒保安服務中心、英國的克伯保安公司、加拿大的通達保安公司、以色列的EIFar有限公司，都是以技術防范型經營模式而獨領風騷的全球性跨國公司，其創造的價值在國民經濟中所占比重較大。像日本西科姆保安公司一度還躋身世界500強企業之列。
在中國，絕大多數保安服務公司仍以提供“看家護院”的人力守護服務為主，科技含量低，安全技術服務開展緩慢，由此帶來的問題是：所需人力多、消耗大、經濟效益低，難以滿足與現代化、智能化犯罪作斗爭的需要。1999年2月，美國大使館曾正式照會我國外交部，要求請泰國的保安公司參與使館內的安全警衛工作。這可以看作是對我國保安業敲響的警鐘。由于我國保安業的發展長期處于粗放型經營狀態，使這一行業難以跨出國門，參與國際市場的競爭。美國遭到“9·11”恐怖襲擊后，歐美國家的保安業火爆異常，保安人員一度供不應求，僅美國就有相當于1000億元人民幣的投資機會，但我國的保安業卻很難從中分得一杯羹。這除了與我國科技實力不強的因素有關以外，政策性的制約因素也不容忽視。公安部的《關于保安服務公司若干規定》明令禁止保安服務公司從事生產和商貿活動，并且不得接受企業掛靠，不得延伸辦企業，等等。這種不合理的規定，使我國治安防范產業的兩大支柱——保安業與安防產品制造業長期處于分兵把守、各自為戰的“兩張皮”狀態，嚴重削弱了保安業的國際競爭力。
盼望盡快出臺《保安法》
中國已于2001年12月11日正式加入世界貿易組織。在五年過渡期后，也就是2006年12月11日，中國對外做出的包括服務行業在內的各項對外開放的承諾將變成現實。保安業在世界貿易組織《服務貿易總協定》中列入商務服務類別。對這一行業的外資進入問題，我國政府并沒有特別的承諾或對外商有特別的限制。這也就意味著我國管理和技術水平相對落后的保安業，即將被迫與發達國家的一些強勢企業同臺競技。目前歐美、東南亞的一些跨國公司已經在國內設立了相關辦事機構或聘請專人開展市場調查，有的甚至已與國內有關方面談妥了過渡期后的合資合作事宜。閉關自守早已不可能，抵制排斥也不能根本解決問題?？梢灶A言，未來保安服務市場的競爭將相當激烈和殘酷。對此，分管保安業的公安部副部長羅鋒曾大聲疾呼：“我們自己再不能舉步不前、猶猶豫豫了，千萬不能錯過這個發展的機遇！”
要想“與狼共舞”、從容應對，盡快出臺一部完整的《保安法》或全國性的《保安條例》就成了關鍵。
在大多數西方國家，保安業除受到本國公司法、反壟斷法等經濟法律法規支持和約束之外，還受到本國專業法律法規的制約和保護，由此形成了保安業發展的雙重保障和約束機制。例如，歐洲大部分國家都制定了不同形式的保安業行政法規；美國各州制定的有關保安法律更是紛繁復雜；日本、韓國的保安業又稱警備業，故日本的保安法又稱《警備業法》，韓國也專門制定了《用役警備業法》；新加坡的保安法律也很完善，專門有《工商保安公司法》。在中國，近年來不少省、市、自治區根據保安業在當地發展的實際情況，也陸續制定了一些地方性法規或規章。由于這些地方性法規、規章都是由有關省份的公安廳參照公安部的紅頭文件起草的，因此，也都把一些不合理的、不合法的、不負責的干預進行了制度化。迄今為止，我國除了有一部規范專職守護押運人員槍支使用管理的行政法規外，尚沒有一部完整的《保安法》或全國性的《保安條例》，這使我國的保安業面臨的許多棘手問題都無法可依。
為了充分利用加入世界貿易組織后的過渡期這一難得的發展機遇，保安業再也不能等待了。
我國保安業市場準入思考
我國保安業發展至今已有19年歷史了。19年來，行業主管部門對保安業一直實行的是行政管制、壟斷經營、地區封鎖政策，即使在我國加入世界貿易組織后也沒有絲毫的松動。那些明顯與貿易自由化、促進公平競爭等世界貿易組織基本法律原則相悖的部門保護主義規章和地方性法規，并沒有得到全面清理、修改或廢止。由此引發的與外商在市場準入問題上的爭議已到了白熱化程度。而主管部門仍在等待觀望之中，希望國家以保護幼稚產業和維護國家安全為由，對這一行業繼續實行部門既定的特殊貿易保護政策。同時，如果保安業一旦允許外資進入的話，也就意味著必須按照世界貿易組織主張的非歧視貿易原則，對內資進入這一領域實行國民待遇。
該不該把保安業當作幼稚產業并繼續采取特殊的保護措施
誠然，我國當代保安業起步是比較晚，底子也比較薄，但這只是與一些傳統產業比較而言。與IT業、家用電器業、房地產業等新興行業相比較，保安業起步還算是比較早的?，F在那些新興行業不是也涌現出了像海爾、春蘭、聯想、北大方正等一大批具有國際競爭實力的大型企業集團了嗎？對此，我國的保安業應該摒棄夜郎自大的心態，真正感到汗顏才是。再與港臺地區的保安業相比較。香港的保安業起步于上世紀70年代，臺灣的保安業則與大陸同齡，可現在兩地都有了一批稱雄東南亞的巨型企業。僅臺北市就有各類保全股份有限公司（臺灣的保安業稱“保全業”）和外國跨國公司的分支機構77家。在島內擁有61家分支機構的中興保全股份有限公司，靠經營駐衛保全業務起家，如今的經營范圍除了傳統的保安服務和安防產品制造以外，已拓展到電視傳媒、電信、期貨、證券等領域。反思大陸的保安業，盡管18年來隊伍呈滾雪球似的壯大，但就產業集中度和企業規模而言，在現行體制下卻是一個永遠也長不大的侏儒。從這個意義上來說，我國大陸的保安業的確“幼稚”。但這樣的“幼稚”，不是缺乏關愛造成的，而恰恰是寵愛和保護過了頭！對于這樣一個擁有140萬從業人員而又缺乏競爭力的“虛胖型孩子”，得讓他去經風雨、見世面，到市場經濟的大潮中去磨練一番。當然，在市場開放的前期，必要的保護還是需要的。但各項保護措施必須在世界貿易組織規則所允許的范圍之內，保護力度應適當而不能過大，僅以達到限制和消除過度競爭為目的，而且保護的目的也是為了能夠盡早取消保護。
保安業市場準入自由化后 會不會引起行業市場混亂
保安業市場開放以后不至于像有些人想象的那樣，會天下大亂，而恰恰是有利于天下大治。保安行業有它一定的特殊性，其服務的種類、數量和質量等不僅關系到受益方的切身利益，而且，運用不當也會變為某些人實現自己利益、傷害他人的手段。當前，少數保安人員為了效忠雇主動輒打人的事件屢屢發生就是明證。出現這樣令人遺憾的事件，媒體一般認為是政府管制不嚴的結果。這種認識有一定道理，但很不全面。應該說，保安業現在出現的這樣那樣的問題，是政府在該管的地方管得不嚴，在不該管的地方管得過死造成的。歸根結底，是壟斷體制下市場秩序不規范所導致的結果。保安業的社會目標是為了維護社會治安，保安人員任何擾亂社會秩序的行為，都是與這一行業的價值目標背道而馳的，也是與這一行業所應遵循的職業道德格格不入的。因此，無論是由誰來辦保安企業，無論是在國外還是在國內，沒有一個正規保安企業的老板會縱容雇員去替客戶充當打手的。否則，這等于拿自己的企業在搞自殺性的游戲。事實上，保安打人事件大多發生在單位自建的保安組織。其原因主要在于這些非正規的保安人員必須服從本單位的商業利益，否則這些人將面臨飯碗被砸的危險；再有就是這些保安組織所雇傭的人員沒有嚴格的從業資格準入限制，平時也缺乏職業道德方面的教育。在西方國家，并不存在這樣的單位自建組織，任何單位和場所需要保安人員，都必須由持有營業執照的保安公司派駐。被派駐的人員對客戶所提出的超出合同約定的要求有權加以拒絕，而不必擔心自己會遭致保安公司的解雇（因為這種行為是保安公司所倡導的），頂多換個地方執勤而已。這也就是西方國家保安業十分注重操守，沒有那么多的違法違紀事件的原因。其動因恰恰在于市場競爭的激烈。企業要想在競爭中求得生存和發展，良好的形象就是維系企業命脈的最重要的生命線。而要維護好企業形象，除了做到紀律嚴明、依法執業以外，還必須依靠一支高素質的職工隊伍。因此，可以得出以下結論：保安業的亂與不亂，并不在于企業由誰來辦（即使是一位不懂保安業務的農民投資商，他也會想方設法聘請高人來管理企業的），而在于市場有沒有競爭、市場有沒有規則。只要對申請執業的投資者的資質條件和從業人員的準入資格進行嚴格的審批，按國際通行的市場規則進行依法管理，市場放開不一定會亂。相反，嚴格限制各類投資主體進入，實行壟斷經營，必然使居于壟斷地位的國有正規公司的服務產品價高質低，服務品種難以滿足市場多樣化、多層次的需要，從而導致各種雜牌保安組織乘隙擾亂市場，甚至為地下經營創造條件，如此這般，保安業仍然會像現在這樣。 保安業市場對內對外開放后 會不會危及國家安全、 引發社會動蕩
首先，從宏觀層面來看，國家安全是一個動態的、綜合性的概念，它囊括國防安全、生態安全、經濟安全、生產安全、社會公共安全、文化安全、公共衛生安全、信息安全等諸多層面。如今，文化、教育、環保、信息等行業都已走上了以產權制度多樣化、投資主體多元化、市場競爭日趨激烈化為主要特征的產業化發展之路，銀行、保險、電信、醫療衛生等市場也在逐步地實行開放。這些涉及國家安全的行業在與國際慣例接軌的進程中，非但沒有危及國家的經濟、文化、生態、信息安全，相反倒是增強了國家的綜合實力，同時也提高了行業自身的抗風險能力。保安業市場開放后，歸根結底它不過是一個商務服務行業。它并不干預國家的政治生活和司法獨立，也不介入國家的行政執法，如何會危及國家安全呢？
其次，從微觀層面來看，保安人員責任無限（可能會付出生命的代價），但權力卻極為有限。按照我國現行的法律和政策，除了專職守護押運人員（主要集中在銀行業和其他關系國計民生的重點單位、要害部位）可以在執行任務時配備公務槍支以外，其他保安人員與普通百姓相比，在行使權限方面并沒有任何特殊權利，他們履行職責依據的是任何公民都具有的正當防衛權和對現行作案人員的扭送權，以及對正在發生的治安災害事故的救護權。他們也不像警察那樣擁有盤查權和搜查權，甚至也不包括出警權和處警權。與其他百姓惟一不同的是，保安人員執勤時可以持一根不具備殺傷力的橡膠警棍。就執勤器械而言，這與其他公民可以合法地持一根木棍進行自衛也沒什么兩樣。因此，如果擔心保安服務市場開放后會影響公共安全的話，可以對武裝守護押運企業的市場準入進行必要的限制，而沒有必要對全行業實行市場封鎖。
再次，從橫向比較來看，國際上尚沒有私人保安業危及國家安全的先例。全世界186個國家中，有154個國家有保安業。除新加坡外，其余153個國家的保安業均是民營企業占主導地位。即使是在越南，其保安業也完全實行了私有化?；仡櫸鞣奖０矘I150多年的歷史，我們很難找到私人保安業危及國家安全的先例。只是在個別國家和地區出現過保安人員受雇于黑社會組織，為其頭目充當私人保鏢的情況。
發展是執政興國的第一要務
保安業的發展已到了歷史的十字路口。加快發展的歷史機遇不等人，強軍壓境的逼人態勢不等人，社會治安的嚴峻形勢不等人。保安業的加快發展惟有改革開放。改革開放的關鍵在于體制創新。
建議對保安業管理體制進行改革。可以參照國際通行做法，重新劃歸保安業的行業管理職能部門，加強對保安業的治安行政管理（保安業可列入特種行業進行治安行政管理）。待時機成熟后，對保安業的行業管理，還是要通過培育和發展行業協會的辦法，引導保安服務企業走行業自律之路。
只要把阻礙保安業發展的最大攔路虎——體制問題解決了，相信這一行業其他問題都可迎刃而解。保安業加快發展的春天翹首可待。
背景資料
西方保安業的發展歷程
在西方保安史上，美國人阿倫·平克頓于1850年創建的平克頓偵探公司，被認為是保安行業興起的開端。它的早期業務主要是偵破發生在鐵路上的盜竊案件和向鐵路公司提供各種警衛性服務。之后，其不斷擴大工作范圍，并且在偵破許多刑事案件方面立下了汗馬功勞。
西方保安業真正成熟是在第一次世界大戰以后，服務的中心，從單純的犯罪案件后的調查轉移到了綜合性的多種危險前的預防，自此，西方保安業進入高速發展階段。在整個社會治安防范體系中，保安業也從警察機構的輔助角色，漸漸居于中心的地位。進入20世紀60年代以后，西方保安業終于形成一個以偵探調查、警衛巡邏、武裝押運、保安設備、保安咨詢和測謊審查等為主要業務形式的龐大的社會職業。以美國為例，到20世紀末，全美保安業已發展成為擁有從業人員210萬人、4萬多家保安公司、每年開支217億美元、營業收入1000億美元的龐大產業。其從業人員是全美警察總數的3.5倍，其開支比全美警察機關多出58％，其營業收入約占美國GDP的1％。在種族沖突激烈的南非和以色列，保安業已躋身國民經濟十大支柱產業之列。
進入21世紀以后，在席卷全球的行政改革浪潮推動下，西方國家正在展開第五次警務革命，保安業的社會地位進一步攀升。這次警務革命提出的理論口號是：“國家警察與社會警察并存?！彼^社會警察，也就是私營保安公司的從業人員。西方國家政府認為，應該通過進一步發展保安業，并允許其替代國家警察的部分職能，迫使警察機構改變服務態度，提高工作效率和資金使用效益，節約行政開支，從而形成國家警察與社會警察相互競爭的態勢。例如,在英國，保安公司已開始替代警察接管維持法庭秩序和管理監獄的工作。
中國保安業的發展歷程
中國保安業的產生要追溯到1400多年前的北魏末年。當時的一些武藝高強人士，已把專門護送富貴人家出行和確保財物長途運輸安全作為一項謀生手段，但這僅還是一種個體性質的職業行為。到了明朝中葉，隨著商品流通的日趨活躍，人財物的流動促使專門從事有償護衛服務的鏢局應運而生，并在清朝得以空前發展，僅北京就有十余家。清末創辦近代意義上的專門警察機構后，鏢局走向衰落。1921年，北京最大的鏢局——會友鏢局摘下最后一塊牌匾，標志著帶有濃重封建色彩的中國舊保安業完全退出歷史舞臺。
20世紀80年代，處在改革開放前沿的深圳市在外商的一致要求下，于1984年12月18日，在蛇口正式成立了中國內地第一家保安服務公司。這一做法隨即得到了我國最高領導層的重視。1985年的全國政法工作會議決定在國內大中城市予以推廣。此后，保安業得以穩步發展。截止2002年底，中國內地有正規保安服務公司1500多家，經嚴格培訓的保安從業人員46.3萬人，但實際從業人數達140萬。保安業務范圍主要有門衛、守護、巡邏、營業性文體活動的安全服務、武裝押運、道路交通協管、特殊性安全服務、保安器材營銷、保安咨詢、承接安防工程和建立安防系統、社會性保安服務等。
作者單位：江蘇常州新北區委政法委
朱忠裕
當代中國內地第一家保安公司誕生于1984年的深圳市蛇口區，此后得以穩步發展。截止2002年底，中國內地有正規保安服務公司1500多家，經嚴格培訓的保安從業人員46.3萬人，但實際從業人數達140萬人。保安業務主要涉及門衛、守護、巡邏、營業性文體活動的安全服務、道路交通協管、特殊性安全服務、保安器材營銷、保安咨詢、承接安防工程和建立安防系統、社會性保安服務等。由于主管部門實行行政壟斷、“畫地為牢”政策，保安業普遍存在產權不清、政企不分、管理混亂、經營主體單一、服務領域過窄、隊伍素質偏低、產品技術含量不高、缺乏國際競爭能力等一系列問題，呈現低層次運作狀態。而這一切都與保安業所處的尷尬的法制環境密切相關。
保安業呼喚《反壟斷法》
在中國，由于缺少一部以行政壟斷為主要規制對象的《反壟斷法》，其他專門性立法也不成氣候，使得經濟運行中行政性壟斷仍然大量存在。這一問題在我國保安業18年的發展歷程中已表現得十分突出:
我國保安業自誕生之日起就始終被置于公安機關的絕對領導之下，公安機關一直是用過去管理聯防組織的模式去管理企業。保安公司從成立時的資金籌集到保安設備的購買及辦公地點的選址，從經理和主要業務骨干的選派、委任到保安人員的招聘和政審，從公司的經營業務范圍到警械的使用及具體收費標準，從保安人員的培訓、管理到規章制度的制定，全部由公安機關一手包辦。公安機關既是直接建設者、運行者，又是調控者和監管者。通俗地說，也就是把球場上的運動員、裁判員、教練員的職責攬于一身，生怕有管理不到位之處。如此以權力指揮企業的做法，使得保安公司成為一個發育不良的怪胎——像企業又不是真正意義上的企業，像事業（單位）又不是事業單位，像“第二警察”機構又不是警察機構。嚴重影響了我國保安業市場化、產業化、規模化、國際化的進程。
在中國，保安業主管部門奉行的是關門主義，境外資本和境內民間資本一律不允許進入。不僅獨家壟斷，還實行嚴格的地區封鎖政策，公安部規定保安公司“一個城市只設一家，少數大城市可設兩家?！边@種人為的行業壟斷、地區分割，嚴重背離了市場經濟的規律與規則，限制了保安公司在不同地區之間的競爭，使我國保安業一直停留于小打小鬧狀態，出現誰也做不大的困境；更別說充分利用我國的人力資源優勢，參與國際間的競爭了。問題的嚴重性還在于，主管部門認為這種行政管制手段用起來順手和放心，省卻了境外資本和民間資本進入后一大堆管理上的“麻煩”。同時這還是一道防護自身利益免遭損失的銅墻鐵壁（絕大多數保安公司是由當地公安干警充當股東的）。保安公司也安心，因為“獨此一家，別無分店”，沒有競爭的壓力，盡可以躺在壟斷經營的溫床上活得有滋有味。整個保安業都信奉這樣的口號：“保安要發展，公安是靠山”,而市場經濟所要求的市場主體意識、契約意識、法律至上意識、科技興業意識，還沒有完全在21世紀的中國保安行業文化中扎下根基。
現在企業制度遠離保安業
眾所周知, 股份有限公司是現代企業制度中最為成熟的形態。而目前的中國保安企業基本上還是以有限責任公司的組織形式一統天下，股份制公司僅少量出現在由銀行組建的專業押運公司領域，上市的保安公司全國則沒有一家。保安有限責任公司大致存在著三種不同的組織模式：一是由公安干警和少量非公安干警充當股東的公司；二是由地方公安機關單獨投資的國有獨資公司；三是完全由銀行獨資的押運公司。我們知道，有限責任公司這種企業組織形式最大的弱點是，企業發展所需資金除了自我積累和向銀行貸款外，無法通過資本市場渠道解決。公安機關出于本部門資產保值增值的擔心，普遍不愿借助企業家人才市場聘請職業化經理人管理企業，而更傾向于向保安公司派遣警官，讓他們擔任保安服務公司的經理或重要的中層干部職務。這些人或許對治安防范業務很熟悉，但很少有人具備現代職業化經理人的素質。同時由于被派遣的人員并沒有改變人民警察的身份，紀律并不允許他們獲取第二份的工資。也就是說，企業經營效益的好壞并不與經營管理者的薪金報酬直接掛鉤，這在無形之中也使企業內部的利益動力機制受到削弱?？梢哉f，我國的保安公司盡管名為“公司”，但與《公司法》所要求的建立產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度目標，相距還甚遠。
部門特權何其多
問題并不僅僅止于上述這些。我們可以透過限制保安業競爭這扇窗口，窺見政府主管部門在依法行政方面的諸多遺憾：1、我國相關企業法規定，全民所有制企業必須實行所有權和經營權分離，企業依法享有經營管理的自主權。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。2、我國的《公司法》、《人民警察法》、《國家公務員暫行條例》都明令禁止包括人民警察在內的國家公務員從事營利性的經營活動或者受雇于任何組織和個人。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。3、我國的《反不正當競爭法》明令禁止政府濫用權力限制競爭行為。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。4、以國務院行政法規形式發布的《指導外商投資方向規定》，并沒有把保安業列入限制類和禁止類外商投資項目。對此，公安部門可以自行認定為適用除外。在公安部2000年出臺的《關于保安服務公司若干規定》中，我們可以從中發現太多的權力不受制約的人治烙印和部門特權傾向。
法律夾縫中生存的偵探業務
中西方刑事訴訟法律制度的不同，直接涉及西方保安業的兩項主要業務種類——偵探調查和測謊審查能否移植到中國的問題。西方國家的偵探調查業和測謊審查業之所以會有一定的生存發展空間，很大程度上取決于英美法系國家的法律傳統——刑事偵查體制的雙軌制。在英美法系國家，刑事案件的調查不被認為是國家機關的壟斷權力，不僅檢察機關可以要求和指導偵查人員（一般為警察）對案件進行調查，犯罪嫌疑人也可以聘請辯護律師和私人偵探及民間鑒定人員調查案情和收集證據，兩者同時展開并相互制約。在這種法律制度下，英美法系國家的偵探調查和測謊審查業務長盛不衰，僅英國現在就有3000多個私人偵探所，從業人員在1萬人以上；測謊儀器自1921年美國加利福尼亞州首次在審訊中投入使用以來，現已成為西方國家保安公司的常用設備，在刑事偵查中發揮了重要作用。耐人尋味的是，近幾十年來，許多實行單軌式偵查體制的大陸法系國家，也正向雙軌式偵查體制靠攏。所謂單軌式偵查體制，即只有國家偵查機關才有偵查權，公民個人無權進行偵查活動。偵查被認為是國家偵控機關的單方行為，犯罪嫌疑人負有忍受國家執法機關偵訊的義務，辯方即使認為有證明自己無罪或罪輕的證據，也只能請求國家偵控機關或審判機關收集。為了克服單軌式偵查體制下偵控機關在收集辯護證據方面的天然不足，法國、德國等大陸法系國家已相繼修正了刑事訴訟法，私人調查權由此得到了大陸法系國家官方的承認。現在，法、德兩國保安公司的偵探業務和測謊審查業務都非常發達，私人偵探和測謊審查人員已成為像律師和醫生一樣的普通職業。在中國大陸，偵查體制由于受大陸法系的影響，罪案的調查權（包括使用測謊儀器的測試決定權）只能由偵查機關（含公安機關、國家安全機關和人民檢察院）行使。民間的“福爾摩斯”在司法機關眼里是個頭疼的家伙。自1992年中國當代第一家偵探機構——上海社會安全咨詢調查事務所誕生以來，全國的大中城市已相繼成立了上百家類似機構。香港的偵探社也在京滬兩地設立了分支機構。它們大多打著“調查中心”、“信息咨詢”的旗號，游走在法律的邊緣。其業務主要集中在民商領域，像商務資信調查、協助企業打假、查找失蹤人口、追蹤逃逸債務人財產下落等。像大名鼎鼎的“打假英雄”王海從事的就是此類業務。當然不排除有些人已涉足婚外情調查領域。1993年，公安部曾發布《關于禁止開設“私人偵探所”性質的民間機構的通知》，一紙禁令使這些私人偵探轉為了“地下工作者”。然而由于社會經濟的發展、非公有制企業和外商投資企業日益增多，以及制假售假違法犯罪案件猖獗、知識產權糾紛數量上升、公民法律意識增強，使得社會對證據的需求量也越來越大，我國私人偵探業的地下業務量增長迅猛。但要使這一在法律夾縫中生存的行業合法化，最終還取決于我國刑事訴訟法律制度與國際慣例接軌的步伐。我國的測謊技術盡管從1991年開始已在司法實踐中推廣應用，但由于單軌式偵查體制的制約，目前還完全壟斷在偵查機關手中。
不得不從事生產和商貿活動的公司
在西方國家，保安業屬高新技術產業，所提供的安全技術防范跨國經營收入是保安公司盈利的主要來源。像美國的伯恩斯公司、法國的Ｒ·施勒保安服務中心、英國的克伯保安公司、加拿大的通達保安公司、以色列的EIFar有限公司，都是以技術防范型經營模式而獨領風騷的全球性跨國公司，其創造的價值在國民經濟中所占比重較大。像日本西科姆保安公司一度還躋身世界500強企業之列。
在中國，絕大多數保安服務公司仍以提供“看家護院”的人力守護服務為主，科技含量低，安全技術服務開展緩慢，由此帶來的問題是：所需人力多、消耗大、經濟效益低，難以滿足與現代化、智能化犯罪作斗爭的需要。1999年2月，美國大使館曾正式照會我國外交部，要求請泰國的保安公司參與使館內的安全警衛工作。這可以看作是對我國保安業敲響的警鐘。由于我國保安業的發展長期處于粗放型經營狀態，使這一行業難以跨出國門，參與國際市場的競爭。美國遭到“9·11”恐怖襲擊后，歐美國家的保安業火爆異常，保安人員一度供不應求，僅美國就有相當于1000億元人民幣的投資機會，但我國的保安業卻很難從中分得一杯羹。這除了與我國科技實力不強的因素有關以外，政策性的制約因素也不容忽視。公安部的《關于保安服務公司若干規定》明令禁止保安服務公司從事生產和商貿活動，并且不得接受企業掛靠，不得延伸辦企業，等等。這種不合理的規定，使我國治安防范產業的兩大支柱——保安業與安防產品制造業長期處于分兵把守、各自為戰的“兩張皮”狀態，嚴重削弱了保安業的國際競爭力。
盼望盡快出臺《保安法》
中國已于2001年12月11日正式加入世界貿易組織。在五年過渡期后，也就是2006年12月11日，中國對外做出的包括服務行業在內的各項對外開放的承諾將變成現實。保安業在世界貿易組織《服務貿易總協定》中列入商務服務類別。對這一行業的外資進入問題，我國政府并沒有特別的承諾或對外商有特別的限制。這也就意味著我國管理和技術水平相對落后的保安業，即將被迫與發達國家的一些強勢企業同臺競技。目前歐美、東南亞的一些跨國公司已經在國內設立了相關辦事機構或聘請專人開展市場調查，有的甚至已與國內有關方面談妥了過渡期后的合資合作事宜。閉關自守早已不可能，抵制排斥也不能根本解決問題?？梢灶A言，未來保安服務市場的競爭將相當激烈和殘酷。對此，分管保安業的公安部副部長羅鋒曾大聲疾呼：“我們自己再不能舉步不前、猶猶豫豫了，千萬不能錯過這個發展的機遇！”
要想“與狼共舞”、從容應對，盡快出臺一部完整的《保安法》或全國性的《保安條例》就成了關鍵。
在大多數西方國家，保安業除受到本國公司法、反壟斷法等經濟法律法規支持和約束之外，還受到本國專業法律法規的制約和保護，由此形成了保安業發展的雙重保障和約束機制。例如，歐洲大部分國家都制定了不同形式的保安業行政法規；美國各州制定的有關保安法律更是紛繁復雜；日本、韓國的保安業又稱警備業，故日本的保安法又稱《警備業法》，韓國也專門制定了《用役警備業法》；新加坡的保安法律也很完善，專門有《工商保安公司法》。在中國，近年來不少省、市、自治區根據保安業在當地發展的實際情況，也陸續制定了一些地方性法規或規章。由于這些地方性法規、規章都是由有關省份的公安廳參照公安部的紅頭文件起草的，因此，也都把一些不合理的、不合法的、不負責的干預進行了制度化。迄今為止，我國除了有一部規范專職守護押運人員槍支使用管理的行政法規外，尚沒有一部完整的《保安法》或全國性的《保安條例》，這使我國的保安業面臨的許多棘手問題都無法可依。
為了充分利用加入世界貿易組織后的過渡期這一難得的發展機遇，保安業再也不能等待了。
我國保安業市場準入思考
我國保安業發展至今已有19年歷史了。19年來，行業主管部門對保安業一直實行的是行政管制、壟斷經營、地區封鎖政策，即使在我國加入世界貿易組織后也沒有絲毫的松動。那些明顯與貿易自由化、促進公平競爭等世界貿易組織基本法律原則相悖的部門保護主義規章和地方性法規，并沒有得到全面清理、修改或廢止。由此引發的與外商在市場準入問題上的爭議已到了白熱化程度。而主管部門仍在等待觀望之中，希望國家以保護幼稚產業和維護國家安全為由，對這一行業繼續實行部門既定的特殊貿易保護政策。同時，如果保安業一旦允許外資進入的話，也就意味著必須按照世界貿易組織主張的非歧視貿易原則，對內資進入這一領域實行國民待遇。
該不該把保安業當作幼稚產業并繼續采取特殊的保護措施
誠然，我國當代保安業起步是比較晚，底子也比較薄，但這只是與一些傳統產業比較而言。與IT業、家用電器業、房地產業等新興行業相比較，保安業起步還算是比較早的?，F在那些新興行業不是也涌現出了像海爾、春蘭、聯想、北大方正等一大批具有國際競爭實力的大型企業集團了嗎？對此，我國的保安業應該摒棄夜郎自大的心態，真正感到汗顏才是。再與港臺地區的保安業相比較。香港的保安業起步于上世紀70年代，臺灣的保安業則與大陸同齡，可現在兩地都有了一批稱雄東南亞的巨型企業。僅臺北市就有各類保全股份有限公司（臺灣的保安業稱“保全業”）和外國跨國公司的分支機構77家。在島內擁有61家分支機構的中興保全股份有限公司，靠經營駐衛保全業務起家，如今的經營范圍除了傳統的保安服務和安防產品制造以外，已拓展到電視傳媒、電信、期貨、證券等領域。反思大陸的保安業，盡管18年來隊伍呈滾雪球似的壯大，但就產業集中度和企業規模而言，在現行體制下卻是一個永遠也長不大的侏儒。從這個意義上來說，我國大陸的保安業的確“幼稚”。但這樣的“幼稚”，不是缺乏關愛造成的，而恰恰是寵愛和保護過了頭！對于這樣一個擁有140萬從業人員而又缺乏競爭力的“虛胖型孩子”，得讓他去經風雨、見世面，到市場經濟的大潮中去磨練一番。當然，在市場開放的前期，必要的保護還是需要的。但各項保護措施必須在世界貿易組織規則所允許的范圍之內，保護力度應適當而不能過大，僅以達到限制和消除過度競爭為目的，而且保護的目的也是為了能夠盡早取消保護。
保安業市場準入自由化后 會不會引起行業市場混亂
保安業市場開放以后不至于像有些人想象的那樣，會天下大亂，而恰恰是有利于天下大治。保安行業有它一定的特殊性，其服務的種類、數量和質量等不僅關系到受益方的切身利益，而且，運用不當也會變為某些人實現自己利益、傷害他人的手段。當前，少數保安人員為了效忠雇主動輒打人的事件屢屢發生就是明證。出現這樣令人遺憾的事件，媒體一般認為是政府管制不嚴的結果。這種認識有一定道理，但很不全面。應該說，保安業現在出現的這樣那樣的問題，是政府在該管的地方管得不嚴，在不該管的地方管得過死造成的。歸根結底，是壟斷體制下市場秩序不規范所導致的結果。保安業的社會目標是為了維護社會治安，保安人員任何擾亂社會秩序的行為，都是與這一行業的價值目標背道而馳的，也是與這一行業所應遵循的職業道德格格不入的。因此，無論是由誰來辦保安企業，無論是在國外還是在國內，沒有一個正規保安企業的老板會縱容雇員去替客戶充當打手的。否則，這等于拿自己的企業在搞自殺性的游戲。事實上，保安打人事件大多發生在單位自建的保安組織。其原因主要在于這些非正規的保安人員必須服從本單位的商業利益，否則這些人將面臨飯碗被砸的危險；再有就是這些保安組織所雇傭的人員沒有嚴格的從業資格準入限制，平時也缺乏職業道德方面的教育。在西方國家，并不存在這樣的單位自建組織，任何單位和場所需要保安人員，都必須由持有營業執照的保安公司派駐。被派駐的人員對客戶所提出的超出合同約定的要求有權加以拒絕，而不必擔心自己會遭致保安公司的解雇（因為這種行為是保安公司所倡導的），頂多換個地方執勤而已。這也就是西方國家保安業十分注重操守，沒有那么多的違法違紀事件的原因。其動因恰恰在于市場競爭的激烈。企業要想在競爭中求得生存和發展，良好的形象就是維系企業命脈的最重要的生命線。而要維護好企業形象，除了做到紀律嚴明、依法執業以外，還必須依靠一支高素質的職工隊伍。因此，可以得出以下結論：保安業的亂與不亂，并不在于企業由誰來辦（即使是一位不懂保安業務的農民投資商，他也會想方設法聘請高人來管理企業的），而在于市場有沒有競爭、市場有沒有規則。只要對申請執業的投資者的資質條件和從業人員的準入資格進行嚴格的審批，按國際通行的市場規則進行依法管理，市場放開不一定會亂。相反，嚴格限制各類投資主體進入，實行壟斷經營，必然使居于壟斷地位的國有正規公司的服務產品價高質低，服務品種難以滿足市場多樣化、多層次的需要，從而導致各種雜牌保安組織乘隙擾亂市場，甚至為地下經營創造條件，如此這般，保安業仍然會像現在這樣。 保安業市場對內對外開放后 會不會危及國家安全、 引發社會動蕩
首先，從宏觀層面來看，國家安全是一個動態的、綜合性的概念，它囊括國防安全、生態安全、經濟安全、生產安全、社會公共安全、文化安全、公共衛生安全、信息安全等諸多層面。如今，文化、教育、環保、信息等行業都已走上了以產權制度多樣化、投資主體多元化、市場競爭日趨激烈化為主要特征的產業化發展之路，銀行、保險、電信、醫療衛生等市場也在逐步地實行開放。這些涉及國家安全的行業在與國際慣例接軌的進程中，非但沒有危及國家的經濟、文化、生態、信息安全，相反倒是增強了國家的綜合實力，同時也提高了行業自身的抗風險能力。保安業市場開放后，歸根結底它不過是一個商務服務行業。它并不干預國家的政治生活和司法獨立，也不介入國家的行政執法，如何會危及國家安全呢？
其次，從微觀層面來看，保安人員責任無限（可能會付出生命的代價），但權力卻極為有限。按照我國現行的法律和政策，除了專職守護押運人員（主要集中在銀行業和其他關系國計民生的重點單位、要害部位）可以在執行任務時配備公務槍支以外，其他保安人員與普通百姓相比，在行使權限方面并沒有任何特殊權利，他們履行職責依據的是任何公民都具有的正當防衛權和對現行作案人員的扭送權，以及對正在發生的治安災害事故的救護權。他們也不像警察那樣擁有盤查權和搜查權，甚至也不包括出警權和處警權。與其他百姓惟一不同的是，保安人員執勤時可以持一根不具備殺傷力的橡膠警棍。就執勤器械而言，這與其他公民可以合法地持一根木棍進行自衛也沒什么兩樣。因此，如果擔心保安服務市場開放后會影響公共安全的話，可以對武裝守護押運企業的市場準入進行必要的限制，而沒有必要對全行業實行市場封鎖。
再次，從橫向比較來看，國際上尚沒有私人保安業危及國家安全的先例。全世界186個國家中，有154個國家有保安業。除新加坡外，其余153個國家的保安業均是民營企業占主導地位。即使是在越南，其保安業也完全實行了私有化?；仡櫸鞣奖０矘I150多年的歷史，我們很難找到私人保安業危及國家安全的先例。只是在個別國家和地區出現過保安人員受雇于黑社會組織，為其頭目充當私人保鏢的情況。
發展是執政興國的第一要務
保安業的發展已到了歷史的十字路口。加快發展的歷史機遇不等人，強軍壓境的逼人態勢不等人，社會治安的嚴峻形勢不等人。保安業的加快發展惟有改革開放。改革開放的關鍵在于體制創新。
建議對保安業管理體制進行改革。可以參照國際通行做法，重新劃歸保安業的行業管理職能部門，加強對保安業的治安行政管理（保安業可列入特種行業進行治安行政管理）。待時機成熟后，對保安業的行業管理，還是要通過培育和發展行業協會的辦法，引導保安服務企業走行業自律之路。
只要把阻礙保安業發展的最大攔路虎——體制問題解決了，相信這一行業其他問題都可迎刃而解。保安業加快發展的春天翹首可待。
背景資料
西方保安業的發展歷程
在西方保安史上，美國人阿倫·平克頓于1850年創建的平克頓偵探公司，被認為是保安行業興起的開端。它的早期業務主要是偵破發生在鐵路上的盜竊案件和向鐵路公司提供各種警衛性服務。之后，其不斷擴大工作范圍，并且在偵破許多刑事案件方面立下了汗馬功勞。
西方保安業真正成熟是在第一次世界大戰以后，服務的中心，從單純的犯罪案件后的調查轉移到了綜合性的多種危險前的預防，自此，西方保安業進入高速發展階段。在整個社會治安防范體系中，保安業也從警察機構的輔助角色，漸漸居于中心的地位。進入20世紀60年代以后，西方保安業終于形成一個以偵探調查、警衛巡邏、武裝押運、保安設備、保安咨詢和測謊審查等為主要業務形式的龐大的社會職業。以美國為例，到20世紀末，全美保安業已發展成為擁有從業人員210萬人、4萬多家保安公司、每年開支217億美元、營業收入1000億美元的龐大產業。其從業人員是全美警察總數的3.5倍，其開支比全美警察機關多出58％，其營業收入約占美國GDP的1％。在種族沖突激烈的南非和以色列，保安業已躋身國民經濟十大支柱產業之列。
進入21世紀以后，在席卷全球的行政改革浪潮推動下，西方國家正在展開第五次警務革命，保安業的社會地位進一步攀升。這次警務革命提出的理論口號是：“國家警察與社會警察并存?！彼^社會警察，也就是私營保安公司的從業人員。西方國家政府認為，應該通過進一步發展保安業，并允許其替代國家警察的部分職能，迫使警察機構改變服務態度，提高工作效率和資金使用效益，節約行政開支，從而形成國家警察與社會警察相互競爭的態勢。例如,在英國，保安公司已開始替代警察接管維持法庭秩序和管理監獄的工作。
中國保安業的發展歷程
中國保安業的產生要追溯到1400多年前的北魏末年。當時的一些武藝高強人士，已把專門護送富貴人家出行和確保財物長途運輸安全作為一項謀生手段，但這僅還是一種個體性質的職業行為。到了明朝中葉，隨著商品流通的日趨活躍，人財物的流動促使專門從事有償護衛服務的鏢局應運而生，并在清朝得以空前發展，僅北京就有十余家。清末創辦近代意義上的專門警察機構后，鏢局走向衰落。1921年，北京最大的鏢局——會友鏢局摘下最后一塊牌匾，標志著帶有濃重封建色彩的中國舊保安業完全退出歷史舞臺。
20世紀80年代，處在改革開放前沿的深圳市在外商的一致要求下，于1984年12月18日，在蛇口正式成立了中國內地第一家保安服務公司。這一做法隨即得到了我國最高領導層的重視。1985年的全國政法工作會議決定在國內大中城市予以推廣。此后，保安業得以穩步發展。截止2002年底，中國內地有正規保安服務公司1500多家，經嚴格培訓的保安從業人員46.3萬人，但實際從業人數達140萬。保安業務范圍主要有門衛、守護、巡邏、營業性文體活動的安全服務、武裝押運、道路交通協管、特殊性安全服務、保安器材營銷、保安咨詢、承接安防工程和建立安防系統、社會性保安服務等。
作者單位：江蘇常州新北區委政法委